遵循8項原則設計政府部門的績效體系

    從上世紀90年代初開始，我國一些地方政府和部門開展了政府績效評估實踐。2004年，國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組在總結國內外相關指標體系設計思想和方法技術的基礎上，提出了一套適用于中國地方政府績效評估指標體系（33個指標）。近年來，從中央到地方開始普遍試行政府績效評估制度，積累了寶貴的經驗。就目前我國各省、區、市相繼出臺的一些政府績效評估體系來看，項目太多也太細。

政府績效評估體系，就是政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為所產生的政治、經濟、文化、環境等短期和長遠的影響和效果進行分析、比較、評價和測量。對政府績效進行評估,是規范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。

　　對各級政府干部的績效評估是一個世界性的難題。在國外，其實踐最早可追溯到二戰以前。進入上世紀90年代，隨著西方新公共管理運動的興起，政府績效評估逐步走向制度化、法制化和民主化，不僅評估主體多元化，而且堅持以結果以公民為導向，評估的理念、方法和技術不斷成熟并向世界各主要發達國家擴展。

可見，這項工作還是一項新的課題，需要進一步研究探索。筆者以為，根據我國的實際，結合國內外經驗，設計政府績效評估體系可以遵循以下原則：

　?。?SPAN>1）就國際經驗看，政府績效評價的指標要素主要是：經濟指標，一般指管理項目中占用資源的水準；效率，關注的是投入與產出的比例關系；效果通常指公共服務實現標的程度，是衡量公共服務的重要指標；行政能力，把效率和效益結合起來的衡量指標；公正，指接受公共服務的團體和個人都受到公平的待遇以及社會弱勢群體能同等享受公共服務的補償機制。

　?。?SPAN>2）政府績效的測度重在關注結果，而不應是政府活動關注型，也不應是投入關注型?？冃缫哉顒优c投入為度量，就可能導致政府勞民、擾民與資源的浪費。必須以“結果”作為政府績效的度量，這才可以保證績效預算起到改進公共資源配置效率的作用?？冃е魂P注結果而不是政府活動與投入，也必然有力地時時提醒政府官員，其活動與投入不得偏離為民造福這個目標。

　?。?SPAN>3）績效指標一定是關于具體的某類公共服務，不是關于政府一般事務的，更不是下級政府對上級政府的服從程度或一致程度，而是關于地方政府如何便民，如何改進服務的度量。例如，把“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低車禍率”、“提高水的清潔程度”等涉及社會公正、文化、教育、公共衛生等具體指標分別作為績效考核指標。2000年1月，華盛頓州政府首腦設定的績效指標之一，便是讓公民到機動車年檢處做年檢時的排隊時間不超過30分鐘，十分具體。

　?。?SPAN>4）根據我國環境問題嚴重的實際，生態環境指標要作為考核政績的重要參數。那些確保經濟和生態環境協調發展的干部應被評為稱職或優秀等級；那些因片面追求經濟增長而破壞生態環境、造成污染指數居高不下的干部應被評為不稱職等級。

　　（5）績效目標必須“少、簡單，且能引起最大的共鳴”。在美國各州實施績效預算的成功案例中，絕大部分設計績效體系的專家都把績效目標（預算年度內的）限制在5項之內。一個地方政府如設定幾十項績效目標，會使自己失去主要努力方向，也會使公眾因政府目標太多而摸不著頭腦。

　?。?SPAN>6）績效目標必須既具有挑戰性，又具有實現的可能性。選擇公眾關注的目標作為政府績效目標，這有助于政府贏得民眾的支持。但即使是以具有挑戰性的目標作為政府績效的目標，這種選擇也須體現政府機構的執政能力與應對挑戰的技能，因為執政和行政能力也反映政府績效。2005年美國麻省選擇治理查爾斯河的水污染作為其績效目標，這一開始超出了大多數人的想象，但州政府當局讓這一目標變得非常現實可行，他們只選擇查爾斯河的有限段落進行治理，著重改善約10英里河段的水質，這就使其有可操作性了。

　?。?SPAN>7）績效目標必須是公眾可以監督的。這樣，既可以讓公眾對政府的公共服務效率給予公平評估，也有利于政府隨時與別的機構、中介、公眾進行溝通?？冃繕耸强墒镜?，政府就隨時處于民眾的監督之下。

　　（8）以政府職能的科學界定為前提設計評估指標。要理清原來混雜的考核指標體系，依據有限合適的政府職能設計績效考評的指標體系。它主要包括國家安全和社會公共安全程度；因政府的廣義司法活動而實現的社會公正程度；市場經濟及社會生活的有序化程度；經濟和社會的可持續性發展能力；社會利益在不損及效率前提下分配的公平程度以及弱勢群體的生存能力。除此之外，一切與政府職能無關的指標，如產值、利稅、項目等等，都應堅決予以廢止。

　　按上述原則，在設計我國地方政府績效體系時，應按照財政年度，主要關注以下10個指標：社會治安，如降低犯罪率的指標；提高基本教育的覆蓋率；基本的醫療保障覆蓋率；環境潔凈要求，如一級天氣率；基本的交通服務指標，如降低城市交通擁堵程度降低車禍率等；公共衛生指標，如污水、垃圾處理指標；降低失業率與待業率的指標；人民生活改善的指標，如弱勢群體生活改善的指標；政府對經濟減少干預的指標，如讓企業注冊登記時間減少的度量，降低企業稅外雜費負擔的指標；安全生產的指標，如降低重大事故發生率。至于基礎設施建設，屬于專門的預算和專項考核，不必納入政府日?？冃w系。

　　最后，在現階段，我國政府績效評估還受到多方面因素的影響，許多問題不是短時間內能夠完美解決的。比如，政府績效評估指標的設定存在泛經濟化趨向，過度追求社會經濟指標；在經濟績效評估中，又嚴重偏向GDP評估；評估主體多為上級行政機關，缺乏廣泛參與；定性指標與定量指標設置不合理，存在評估憑主觀印象、感覺、人際親疏的現象；績效評估指標缺乏數據支持和科學的分析、給統計數據摻水的現象時有發生；一些不該列為考核指標的生產性指標作為考核的重要依據，例如把企業或社會組織的產值、利潤、稅收作為績效指標來加以考核等等，使不少地方政府和干部為了應付龐雜的職能疲于奔命，不能集中精力管好政府應該管的事情。

　　因此，無論在理論上還是在實踐上，都務必要有清醒的認識：政府績效評估是期望通過績效評估來改進激勵機制、競爭機制、監督機制和責任機制，屬于政府運行機制優化的范疇。從系統組織整合理論角度看，這種運行機制的優化可以在一定程度上彌補一些管理體制方面的缺陷，但由于運行機制是在體制基礎上發揮作用，政府績效評估的作用和效果也是有限度的。