未來農民社會養老保障：老年津貼＋個人賬戶

    近幾年，國家已經確立了“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的方略，而社會養老保障是社會保障體系中重要組成部分，因此，加快建立覆蓋城鄉居民的養老保障體系是一項十分重要的任務。在現行社會養老保障體系中，國家機關和事業單位的公職人員有退休金制度，企業職工有基本養老保險制度，土地被征用人員有土地被征用人員的養老保障制度，而農民的社會養老保障還很薄弱。

　　雖然，我國于1992年起在多數省份試行農村社會養老保險制度，但1999年起即停止發展新業務。此后，學界和實務部門一直在爭論：現階段是否具備建立農村社會養老保險制度的條件？現階段可以建立怎樣的農村社會養老保障制度？政府在其中應當承擔怎樣的責任？最近幾年來，討論的重點逐漸轉移到：應該為農民提供怎樣的養老保障？于是，學者們提出了各種模式，不少地方積極進行了新的探索。本文提出關于農村社會養老保障的一種新模式：老年津貼＋個人賬戶，即政府對于某一年齡以上的老年人實施普惠的老年津貼，同時為這一年齡以下有繳費能力的16歲以上農村居民建立個人賬戶，逐步積累，到這一年齡后逐月領取養老金和老年津貼。

　　一、20多年來農村社會養老保險探索簡要回顧

　　隨著農村經濟體制改革的不斷深入和人口老齡化的趨勢，我國農民養老保障的社會化手段開始受到重視。1980年代中期開始，在民政部門的倡導下，各地積極探索建立農村社會養老保險制度。1992年民政部頒布《縣級農村社會養老保險基本方案》，以縣為基本單位試行農村社會養老保險，凡具有本地戶口的農民均可參加這項制度。該制度采用完全積累的基金制籌資模式，將個人繳費以及可能的集體補助全部記入個人賬戶中，并按照當時的一般投資回報率計息，60歲開始按照個人賬戶積累的數額領取養老金。在地方各級政府、尤其是民政部門的努力下，曾經有大批農村居民參加這一制度。但隨著1997年11月以后連續多次銀行存款利率的大幅度下調，市場利率持續走低，該項制度和工作中的缺陷逐漸顯現。1999年國務院認為當時還不具備在全國普遍建立農村社會養老保險制度的條件，并及時作出了“暫停發展新業務、進行清理整頓”的決定。

　　客觀地說，農村社會養老保險試行過程中，雖然作了很大的努力，但依然是覆蓋面窄，參保人數少，保障程度低。主要問題在于：（1）定性不清定位不明，即農村社會養老保險在養老保障體系中處于何種地位、政府該承擔怎樣的責任、起什么樣的作用，未能達成共識。（2）相關扶持政策難以到位，推行難度大，例如在資金籌集上雖然提出國家、集體、與個人相結合，但強調重點在“個人繳費為主”，集體補助難以落實，國家扶持政策也是空的，實際變成“完全由個人繳費”，導致農民沒有參保積極性。（3）制度設計有缺陷，例如規定的繳費標準低且不確定，難以解決老年農民的養老保障問題；又如銀行利率持續下調，形成利差損。（4）實際操作不規范，一些地方對繳費年限和繳費標準隨意性大，結果是投保人數多而人均保費少，領取標準低而工作量大、管理成本也相對提高。當初片面追求參保率，在宣傳資料上承諾高利率，參保農民反響大，至今這一后遺癥沒有消除。

　　在這一制度實施的同時，部分學者研究了農村社會養老保險制度實施的條件。例如，楊翠迎等（1998）分析了國外實行農民社會養老保險的經驗，認為建立農民社會養老保險大都是在工業化發展中的中期轉向成熟期的過渡階段，即工業化發展靠自身積累，且其剩余反哺農業的時期。在此基礎上，他們還提出了一些經濟指標。何文炯等（2001）在分析了農村社會養老保險的實踐、研究了實施農村社會養老保險制度的條件后，認為就全國而言，農村社會養老保險應當有進有退：在發達地區應當積極推進，在欠發達地區則暫緩推進，并進一步提出了“進”與“退”的具體建議。

　　隨著“三農”問題逐步受到重視，尤其是社會主義新農村建設的任務再度提出，農村社會保障問題越來越受到關注，農村社會養老保障的實踐探索和模式研究成為學界關注的一個新熱點。鑒于我國農村情況的復雜性，有的學者認為，應當分類作出制度安排，并提出了各種模式。鄭功成等（2002）認為，一個較為合理的政策取向是，對農村居民的社會養老問題進行分類處置，優先考慮已經非農化、城市化的農村戶口勞動者，優先考慮響應國家號召的農村計劃生育夫婦，優先在發達地區推進農村社會養老保險制度的建設和發展，東部沿海地區及其他經濟條件好的地區可以先行一步。盧海元（2003）提出了實物換保障的思路，即根據不同的對象，以特定方式將其擁有的農產品、土地和股權等實物轉換為保險費。年輕農民實行“產品換保障”，老年農民和被征地農民實行“土地換保障”，進城民工實行產品換保障+土地換保障的“雙軌制”，鄉鎮企業職工實行“股權換保障+產品換保障+土地換保障”。安增龍等（2004）按是否擁有土地將養老保險的需求主體分為三類：已經失去土地的農村居民、仍擁有可從事農業經營土地的農村居民、擁有土地但從事其他經濟活動或沒有能力從事土地經營活動等原因傾向于不持有土地，提出針對第一和第三類需求主體采用“土地換保障”的方法，對于第二類需求注意側重于加強其所持有土地的保障能力，可參考企業養老保險中雇主和雇員共同分擔養老保險費用的方法。朱俊生等（2005）研究了北京市大興區農村社會養老保險制度的特點，認為，大興的方案能夠運行在于政府較為雄厚的財政實力，經濟相對比較發達，城鄉差距相對較小。但在人均收入低、財政能力弱、純農業人口比重高的中西部地區這些條件是不具備的，因而很難模仿該制度。因此，從防范老年貧困風險的角度出發，盡快建立農村最低生活保障制度和完善農村社會救助制度是目前大多數農業地區比較理性的選擇。楊翠迎、米紅（2007）提出了分群體特征的農村社會養老保險制度安排：（1）對農民工實行“彈性賬戶和激勵賬戶相結合”；（2）對失地農民實行“個人賬戶、基礎養老金和儲備金結合”；（3）對純農戶有兩種方案選擇，一是完全積累制，實行“個人賬戶加長壽風險基金”，二是實行“個人賬戶加統籌賬戶”的模式；（4）對計劃生育戶實行“即期投入”的模式。陳志國（2007）提出了中國農村非納費型養老保險制度，包括設定年齡條件和居住條件；選擇普遍保障型養老金制度；以各地的絕對貧困線或最低生活標準為給付基礎；保障水平僅是維持農村老人特別是貧困老人的基本生活；融資來源建議用中央財政收入進行支付安排，還可以考慮國有企業私營化的股權轉讓受益。非納費型養老金制度可以作為農村養老保障的第一支柱，與家庭保障、土地保障、納費型的社會養老保險制度以及農村商業養老保險制度結合形成制度體系。

　　近幾年，許多地方積極探索實施新的農村社會養老保險制度。例如，北京市，浙江省的嘉興市、余姚市、慈溪市，陜西省的寶雞市、河南省的鄭州市等。這些地區的新制度具有以下共同的特點：一是對于老年農民實行普惠的老年津貼，二是對于有條件的農民政府鼓勵其參加保險、繳費積累。這些都是有益的探索。

　　二、農村社會養老保障的“老年津貼＋個人賬戶”模式

　　1990年代以來農村社會養老保障所走的道路曲曲折折。而今我國經濟持續健康發展，社會保障體系建設受到高度重視，國家已經確立了加快建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系的目標和思路。近幾年來，各地農民社會養老保險方面有許多積極的制度創新，現在正是總結經驗、加快發展的大好時機。事實上，無論是保障公民基本權利的政府責任，還是建設覆蓋城鄉社會保障體系的要求，無論是統籌城鄉發展的工作思路，或是從應對人口老齡化的策略，都要求加快建立農村社會養老保障制度。

　　我們認為，農村社會養老保障制度創新的基本思路是：把握城市化、人口老齡化和勞動力市場一體化的趨勢，著重注意以下問題：一是要明確政府和農民個人的責任，進而明確各級財政對于農村社會養老保障制度的責任。二是要注意制度設計的科學性，引入精算制度，運用科學方法確定待遇水平、繳費水平和準備金。三是要注重與其它社會養老保障制度的銜接，以適應城市化和勞動力流動的趨勢。四是要逐步拓寬養老保障基金運營渠道，實現基金的保值增值。五是要整合農村社會養老保險資源（例如計劃生育養老保險、義務兵養老保險等），從實際出發，在重點地區、重點人群中先行開展，循序漸進。六是要把農村社會養老保障納入社會保障立法范疇，使之有法可依。

　　根據這一思路，在吸收前人實踐和研究成果的基礎上，本文提出關于農村社會養老保障的“老年津貼＋個人賬戶”模式，并進行精算分析。

　　“老年津貼＋個人賬戶”模式的要點是：

　　（1）政府財政全額出資建立普惠的老年津貼制度，對于某一年齡（例如，65周歲）以上的老年人進行適度的老年津貼，其中可以考慮分年齡檔次確定不同的補貼額度。

　　（2）16周歲及以上的本地農村居民（已經參加企業職工基本養老保險制度的除外），都可以參保并繳納社會養老保障費，社會保險部門為其建立個人賬戶，并按照記賬利率計息。各地政府可以根據財力給予一定的補貼。

　　（3）參保者到達規定的年齡，每月可以領取養老金直至身故，其標準按照個人賬戶累計余額乘以一個養老金系數確定（例如，參照企業職工基本養老保險中的做法，65歲對應的是1/101）。同時建立自然增長機制，根據經濟和社會發展情況每年適度提高養老金標準。個人賬戶積累額沒有領取完畢而身故者，其個人繳費部分由其合法繼承人繼承。

　　（4）政府財政全額出資建立統籌基金，用于應對長壽風險，即支付個人賬戶基金用完后需要繼續支付的養老金費用。統籌基金不足支付，由政府財政兜底。由于參保者身故而未領完的個人賬戶中，財政補貼部分轉入統籌基金。

　　設計這一模式，主要基于以下考慮：

　　（1）加快建立覆蓋城鄉居民的社會養老保障體系。這里提出采用普惠的老年津貼制度，這是實現農民基本養老保障全覆蓋的低成本措施，只要待遇水平適度，根據我國目前的國力、財力，不難做到（作者已經就此完成精算分析和財政可行性論證，即將另以專文發表）。而且，政府通過財政全額出資建立普惠的老年津貼制度，使得一定年齡以上的農村全體老年人都可以得到一定水平的養老金。這項政策具有很強的公平性。實施這一政策，不需要向農民收取任何費用，不設立基金，因而管理成本低，亦無通貨膨脹、基金貶值和基金被挪用等風險，只需要合理的財政預算安 排。

　　（2）建立多層次養老保障體系。一部分有條件的農民，尤其是年輕一代，需要更高水平的保障，再考慮到老齡化的趨勢，需要盡早積累一定的資金用于今后的養老。本文提出，為參保農民建立個人賬戶，實行完全積累制，鼓勵有條件的農民盡早參保繳費，為自己今后的養老積累資金。這有利于調動群眾的積極性，有利于籌集社會資金推動社會保障事業發展。

　　（3）適應社會養老保障體系發展趨勢。這種趨勢的核心是：摒棄按人群設置社會養老保險制度的思路，逐步改變現行制度“碎片化”的狀況。按照“A＋B模式”加快建立國民年金制度并實現全國統籌，即建立覆蓋城鄉居民、保障基本生活的國民基礎養老保險制度（或國民年金制度），并在此基礎上建立養老保險個人賬戶，其中工薪勞動者強制繳納，其他人員自愿繳納，可以自由轉移。近幾年的任務是，積極創造條件，逐步實現社會養老保險制度向新制度的過渡。這些過渡工作主要有：改革機關事業單位社會養老保險制度，對基本養老保險制度作重大調整、建立城鄉居民社會養老保險制度。所以，我們這里提出的農村社會養老保障“老年津貼＋個人賬戶”模式符合這一發展趨勢。

　　（4）提高農民消費信心和消費能力以擴大內需。建立農民社會養老保障制度，有利于擴大內需、促進經濟發展。當前，我們正面臨全球性的金融和經濟危機，國家已經作出并采取了擴大內需、促進經濟發展的一系列重大舉措，以應對這一危機。而建立社會養老保障制度，尤其是普遍實施農民老年津貼制度，將增加農村老年群體的收入，提高低收入群體的消費能力，從而擴大內需，促進經濟發展。

　　根據“老年津貼＋個人賬戶”模式設計的農村社會養老保險制度，需要充分考慮長壽風險及其對策措施，即對于個人賬戶不足以支付養老金的時間長度要給予足夠的重視，因此要準確估算統籌基金和政府財政對于這種不足支付情況的應對能力；同時要合理預期未來經濟發展和財政增長趨勢，穩健設計養老金的自然增長機制；還要加強養老保險基金管理，在依法合規、保證安全的前提下，爭取最大的投資回報率，努力增強養老保險基金的支付能力。

　　三、“老年津貼＋個人賬戶”模式的精算分析

　　對于“老年津貼＋個人賬戶”模式，我們這里給出根據這一模式設計農村社會養老保障制度的精算分析，著重從政府責任和個人賬戶運行兩個方面進行分析，供各地設計制度時參考。

　　從上述討論可知，這些模型和算法適合于任何一個統籌地區，可以為設計保障水平適度的可持續的農村社會養老保障制度、尤其是確定政府財政責任提供直接的參考。

　　結束語：中國農民長期缺乏制度化的社會養老保障，在今天這個時代，我們的政府完全有責任、有能力為農民建立能夠保障其基本生活的社會養老保障制度，考慮到一部分農民的繳費能力不足，我們可以通過建立普惠的老年津貼盡快實現全覆蓋的社會養老保障，同時為有能力繳費的農民建立個人賬戶，鼓勵他們進行適度的積累。條件具備之時，這一制度可以走向城鄉一體化，實現可持續的全民皆保險。