“稅務組織結構是稅務組織系統的構成形式，即目標、人員、崗位、責任、關系協同、信息等組織要素的有效排列組合方式”。我國目前的稅務組織就是一種官僚制形式的行政組織，突出表現在它的組織結構上—典型的層級制和職能制相結合的結構。自1994年實行分稅制財政體制以后，我國的稅務機構按中央和地方雙重結構設置。國家稅務局系統實行國家稅務總局垂直管理體制，省、地、縣按行政區域設置稅務機構，縣以下按經濟區域設立中心分局。地方稅務局系統實行地方人民政府和國家稅務總局雙重領導管理體制，省以下地方稅務機構實行省地方稅務局直接領導，省、地、縣實行按行政區域設置稅務機構，縣以下按經濟區域設立中心分局。這種組織機構的特點，一是在縱向結構安排上按行政區劃設立的層級制結構，有一級政府就有一級稅務機構，組織權力比較集中，層次重疊，職能交叉，互相掣肘，各自為政。二是在橫向結構安排上，強調明確的、相互獨立的職能和部門分工，下一級比照上一級，基本對稱。這種制度安排導致縱向層次過多，橫向部門安排不靈活，既容易造成人力、物力、財力的浪費，又會影響整個行政管理的運轉。在信息時代，這樣的組織機構缺乏彈性，無法適應環境的變化，必然造成稅務組織功能的弱化，進而影響行政效率和行政成本，最終降低為納稅人服務的效果。

1 組織的低效率

首先，注重程序輕視結果而導致效率的降低。稅務組織效率主要是指稅務行政管理的效率。嚴密的等級制是官僚制組織形式的顯著特征。“下級服從上級”本是行政機關保持組織高效的基本原則，但是“服從”容易產生狹隘的求同現象。無論是下稅務機關還是下級稅務人員，執行上級的決定和命令成了乏味的例行公事，稅務組織或個人的進取心和創造力遭到限制。照章辦事、嚴格程序、規范執法本是稅務組織的工作原則和手段，但在現實工作中，遵守規則開始只是作為一種執法手段而出現，但最終都轉化執法目的本身。這在作為領導機關的上級稅務組織中表現得尤為突出。上級稅務機關擅于制定大量的、繁雜的管理規定和辦法，以指導下級稅務機關的工作，而不是深入基層了解實際幫助一線征收機關為實現政策目標而采取適當的措施和手段。下級稅務機關由于一些不切實際的繁雜的工作程序而不得不弱化政策目標，以保證執法程序公正、規范。正如歐文·E·休斯所言:“官僚制組織采取固定的運作程序，但相應地它所產生的成效相對于維持程序和規則而言似乎卻反而不那么重要了。”“我們總想指揮別人該怎么做，總是力圖去規范操作程序，控制投入，這些事情沖昏了我們的頭腦，而產出的結果卻遭到忽略”。

其次，復雜的人際關系和考核手段的缺乏導致效率的降低。由于傳統行政文化的影響加之組織信息的不透明等原因，稅務組織內部出現了復雜的非正式組織網絡關系。個人在組織內尋求發展的行為使其將大量時間和精力耗費在尋求個人發展上，由于考核手段的缺乏引起工作績效的難測量性，這種尋求發展的手段不是放在完成指定的工作任務上，而是試圖通過非正式組織網絡關系，尋求保護和提拔。這些都是導致稅務組織效率降低的原因。

第三，注重投入和控制，忽略了產出和結果。“執行性”是稅務組織作為行政組織的主要特征。不可否認，“執行性”保證了稅務組織上下層級命令的暢通和國家稅收政策的貫徹執行，它的確是行政組織不可缺少的組織原則。但是在政治責任大于管理責任的背景下，執行者往往只關注執行的過程或程序，而對執行的好壞、所消耗的費用和時間、產生的效果較少關注。因此，在接受一項上級命令或指示后，稅務機關將政治責任作為指導工作的首要原則，不惜調動一切可用的人力、物力、財力資源組織實施，常見的做法是成立專門機構、撥付專項經費而不是事先對此項政策執行進行成本評估，以求用最少的投入獲取最好的結果。同時，上級稅務組織對下級稅務組織執行政策的績效監控缺乏足夠的認識和能力，既沒有足夠的信息支持他們做出決策判斷，又缺乏績效測量的技術手段。績效管理在稅務行政執行中得不到有效的運用，從而不能產生好的激勵的效果。稅務執行的低效率可想而知。

2 行政管理的高成本

稅收成本從狹義角度講包括稅務組織成本和納稅成本。稅務組織狀況的好壞既是影響行政管理成本的關鍵因素，同時它又是影響納稅成本的重要因素。如稅制結構的優劣、稅收征管方式是否便捷、稅務組織結構是否合理、稅務行政運行是否暢通直接影響到納稅人的稅收奉行費用。因此，根本上說稅務行政管理的優劣決定了稅收成本的高低。

稅務行政成本居高不下，存在主、客觀原因。受計劃經濟的影響，與其它行政組織一樣，稅務組織一直把稅收工作單純看做一種政治行為而不是經濟行為，從責任范疇講，稅務人員始終認為我們更多的是承擔間接的政治責任而非直接的管理責任。在稅務組織內部偏重于業務指標(收入指標)考核，忽略了行政管理(包括行政成本)的考核。客觀講，在國家經濟發展仍擺脫不了規模效應的環境下，稅收收入規模是衡量一個地方經濟發展總量的關鍵指標之一，各級政府對收入規模的偏好不會因為稅收成本的增加而減弱。在這種導向下，稅務機關追求收入規模有了動力。

3 考核指標的設計對行政管理效益的忽略

目前稅務系統的考核指標主要是圍繞稅收工作的兩個維度來設計的。一是收入維度，包括稅收收入規模、人均征稅額、年稅收增長率;二是征管質量維度，以征管七率為主體，即登記率、申報率、入庫率、滯納金加收率、欠稅增減率、申報準確率、查補入庫率，這是稅務組織在以自身為本位理念下實行粗放式管理模式的選擇。從稅務組織的特點來看，它既是組織收入的部門，又是執法和服務部門，其最主要的功能是“維護社會公眾的利益，這不僅包括取得足額的稅收收入，以使公共產品的提供成為可能，而且還包括維護社會公平和為社會提供良好的納稅服務。”即使對稅收成本的關注，也只是“降低征稅成本，忽略納稅成本，甚至有時是通過犧牲納稅人的利益，增加其稅收的額外負擔而達到降低征稅成本的目的。”