我國城市土地經營理念的產生源于城市土地使用制度的改革，在市場經濟的發展過程中，這種理念不斷得以增強。在改革開放之前的傳統計劃經濟體制下，生產資料公有制、經濟發展和組織都是在嚴密計劃經濟體制下實現的，很重要的一點是在生產和銷售過程中由于國家實行對企業和事業單位統收統支政策，因此不存在投入要素和產品市場。因此，在傳統的計劃經濟時期，我國城市土地配置是典型的計劃型配置，即以投資定項目，以項目定土地。在計劃經濟下決定建設用地供給是近乎無限的，其唯一成本就是在征地中的補償費，在這種模式下，城市土地利用也必然是粗放型模式。這時的城市土地還沒有進入經營階段。

1 城市土地經營的探索階段：1979年—1987年

自1979年改革開放以來，土地資源逐漸成為市場配置對象之一，從最早對外國企業收取土地使用費起，中國在城市土地市場化經營上邁出了第一步。1979年第五屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國中外合資企業經營法》，在《中外合資企業經營法》中就明確規定：“中國合營者投資可以包括合營企業經營期間提供的場地使用權。如果場地使用權未作為中國合營者投資的一部分，合營企業應向中國政府交納場地使用費”。而且在隨后的《國務院關于中外合營企業建設用地的暫行規定》中提出了不論新征用土地，還是利用原有企業場地都應收取場地使用費。1982年，深圳經濟特區在國內首先開始按年度向不同等級的土地使用者收取不同標準的土地使用費。1984年，遼寧撫順市首先向當地的中央企業征收土地使用費。隨后，廣州、上海等城市先后開始征收土地使用費。到1988年初，全國己有100多個城市開始征收城市土地使用費。

2 城市土地經營的以點帶面階段：1987—1990年

1987年下半年，深圳特區在全國率先進行土地使用權出讓的試點。1987年9月9日，深圳市政府首次以協議方式出讓土地使用權，1987年11月25日，深圳市首次以公開招標方式出讓土地使用權，1987年12月1日，深圳市首次進行了土地使用權拍賣。1988年以后，廣州、海口、福州、廈門、上海等城市相繼進行這方面的試點。1988年4月12日第七屆人大第一次會議刪去了憲法第十條第四款中不得出租土地的規定，修改為：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。1990年5月19日，國務院頒布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，為城市土地經營和土地市場發育提供了法律條件。

3 城市土地經營的全面鋪開階段：1990—1998年

1992年，我國確定了經濟體制改革目標是建立社會主義市場經濟體制，與此相適應，開展了城市土地產權制度創新，促進了城市土地市場發展與城市土地經營規模和范圍的擴展，實行土地出讓的有償用地方式不斷擴展。但是由于城市國有土地出讓形式的單一性和固有的缺憾，使低價出讓土地現象大量存在，而且更重要的是城市土地出讓形式無法推動城市存量土地市場，無法約束占用大量用地的單位私下交易土地的大量發生，使國有土地收益大量流失，同時在企業之間由于用地方式不同而造成不公平競爭，城市土地年租制應運而生，并且得到了大范圍的應用，同時還出現了作價入股的形式。新《土地管理法實施條例》明確規定了城市國有土地有償使用方式，到目前為止城市土地市場配置形成了出讓制、租賃制、作價出資（入股）等形式。而且到1999年，全國已經累積出讓土地30萬公頃，收取土地出讓金4000億元，在全國1000個縣開展了土地租賃試點，自1993年以來，采用土地作價出資方式處置企業土地資產達到178億元，面積達到1.3億平萬米，城市國有企業改制中劃撥用地處置己經形成了以出讓、租賃、國家作價出資（入股）、國家授權經營和保留劃撥等五種形式。

4 城市土地經營的發展及創新階段：1998年—至今

由于受傳統的城市土地使用制度的慣性作用及城市土地使用制度改革尚處于初步階段，在體制轉軌過程中又引發了諸多新的問題，如多頭供地使城市土地市場失控，閑置和存量土地量大而且難以盤活，國有土地資產流失造成政府應得土地收益減少等。鑒于此種情況，我國又進行了城市土地經營模式的創新一一城市土地收購儲備制度的建立。1996年，上海成立了中國第一家土地收購儲備機構一一上海市土地發展中心，此后，杭州、南通等城市也相繼建立了城市土地收購儲備機構，并出臺了有關城市土地收購儲備的地方性法規。而實踐也證明，城市土地收購儲備制度的建立在一定程度上解決了土地無償使用制度下產生的諸多歷史遺留問題，促進了政府培育和規范土地市場，促進存量土地的入市，盤活了一定的企業存量土地資產。土地收購儲備制度的實施，促使各地注意從收購、儲備、市地整理、招標拍賣和有形市場建設這一整體來考慮，從而有力地推動了土地市場體系建設，同時也帶動了閑置土地消化利用、土地交易規則的建立、建設用地信息發布等各項制度的實施。

“九五”期間，國土資源部針對各地出讓國有土地使用權采用招標拍賣方式比例很小，經營性房地產開發用地的出讓仍主要以協議方式進行的情況，迅速出臺了《關于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權的通知》（國土資發[1999]30號文）。《通知》要求各級土地行政主管部門要從完善土地市場、建立社會主義市場經濟和反腐倡廉的高度充分認識推行招標拍賣出讓土地使用權的重大意義。凡有閑置土地可以利用的，一律不得新增建設用地；商業、旅游、娛樂和豪華住宅等經營性用地，有條件的必須招標拍賣出讓國有土地使用權。廣東、江蘇、浙江、重慶等省、市也都頒布了地方規章。廣東省還規定，經營性用地都要采取招標拍賣的方式提供，并作為一條政治紀律來執行。廣州、福州、深圳、汕頭、寧波、義烏著力培育土地市場，在這些城市土地招標拍賣己經實現了規范化、制度化和定期化，土地一級市場供地己不存在劃撥方式，商業、房地產用地全部實行招標拍賣。